行業(yè)信息 今年5月，《保障農(nóng)民工工資支付條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式施行。《條例》出臺(tái)的目的，是為了規(guī)范農(nóng)民工工資支付行為，保障農(nóng)民工按時(shí)足額獲得工資。這是國(guó)家首次將農(nóng)民工工資拖欠治理納入行政法規(guī)范疇，標(biāo)志著農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)進(jìn)入了一個(gè)新階段。
建筑業(yè)擁有5000余萬(wàn)名農(nóng)民工，向來(lái)是農(nóng)民工欠薪“頑疾”高發(fā)區(qū)。對(duì)此，《條例》為工程建設(shè)領(lǐng)域設(shè)置了“特別規(guī)定”。而今年，受新冠肺炎疫情影響，困擾建筑業(yè)多年的“用工荒”問(wèn)題再次凸顯。
一邊被拖欠農(nóng)民工工資“重災(zāi)區(qū)”的陰影籠罩、一邊面臨著“用工荒”的威脅，在這種尷尬的局面下，建筑業(yè)推動(dòng)用工制度改革、加快產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍建設(shè)步伐的號(hào)角再次響起。
構(gòu)筑保障工資支付系統(tǒng)工程
建立維護(hù)工人權(quán)益有效機(jī)制
中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)建筑史志與企業(yè)文化分會(huì)會(huì)長(zhǎng)李里丁表示，《條例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，全面、系統(tǒng)地規(guī)定了保障農(nóng)民工工資支付的制度和機(jī)制，構(gòu)建了涵蓋源頭預(yù)防、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、事后懲戒全過(guò)程的欠薪治理體系。其中，“工程建設(shè)領(lǐng)域特別規(guī)定”共15條，從規(guī)范建設(shè)單位行為、開設(shè)專用賬戶、明確發(fā)放主體、加強(qiáng)實(shí)名制管理和監(jiān)督等工資支付全環(huán)節(jié)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，形成了一套農(nóng)民工工資支付保障體系。
規(guī)范建設(shè)單位行為，保障資金來(lái)源。眾所周知，工程建設(shè)領(lǐng)域之所以成為欠薪“重災(zāi)區(qū)”，是因?yàn)閴|資施工現(xiàn)象普遍存在。在建筑業(yè)，多數(shù)農(nóng)民工工資的發(fā)放方式，是平時(shí)只發(fā)放生活費(fèi)，到年關(guān)或工程竣工時(shí)再結(jié)算工資。由于施工單位拿不到工程款，勞務(wù)分包便拿不到工人工資，最終導(dǎo)致工人被集體欠薪。要解決拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題，必須杜絕墊資施工行為。為此，《條例》規(guī)定，政府投資項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定落實(shí)到位，不得由施工單位墊資建設(shè)。為防止建設(shè)單位拖欠工程款，《條例》還規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向施工單位提供工程款支付擔(dān)保。同時(shí)，為及時(shí)解決企業(yè)無(wú)力支付或拒不支付拖欠的農(nóng)民工工資問(wèn)題，《條例》還規(guī)定了工資保證金制度，施工總承包單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定存儲(chǔ)工資保證金或者以金融機(jī)構(gòu)保函替代，專項(xiàng)用于支付為所承包工程提供勞動(dòng)的農(nóng)民工被拖欠的工資。
開設(shè)“農(nóng)民工工資專用賬戶”，保障資金安全。為保障資金安全，《條例》規(guī)定，施工總承包單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定開設(shè)“農(nóng)民工工資專用賬戶”，用于支付該工程建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)民工工資。建設(shè)單位按合同約定及時(shí)撥付工程款，并將人工費(fèi)用及時(shí)足額撥付至“農(nóng)民工工資專用賬戶”，監(jiān)督農(nóng)民工工資發(fā)放全過(guò)程。金融機(jī)構(gòu)若發(fā)現(xiàn)資金未按時(shí)撥付，應(yīng)及時(shí)通知施工總承包單位，并納入欠薪預(yù)警系統(tǒng)。為保證專用賬戶的穩(wěn)定和安全，《條例》還特別規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，專用賬戶資金和工資保證金不得因支付為本項(xiàng)目提供勞動(dòng)的農(nóng)民工工資之外的原因被查封、凍結(jié)或者劃撥。
明確施工總承包單位為農(nóng)民工工資發(fā)放主體，厘清支付責(zé)任。層層轉(zhuǎn)包、違法分包等現(xiàn)象的存在，使工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資發(fā)放呈現(xiàn)出多頭、無(wú)序的特點(diǎn)，這也是欠薪治理難的原因之一。為此，《條例》明確施工總承包單位為農(nóng)民工工資發(fā)放主體。在工資發(fā)放過(guò)程中，分包單位負(fù)責(zé)按月考核農(nóng)民工工作量并編制工資支付表，經(jīng)農(nóng)民工本人簽字確認(rèn)，與當(dāng)月工程進(jìn)度等一并上報(bào)至施工總承包單位。施工總承包單位根據(jù)分包單位編制的工資支付表，經(jīng)專用賬戶直接支付到農(nóng)民工銀行賬戶，并向分包單位提供代發(fā)工資憑證。《條例》還對(duì)一些特殊情形下拖欠農(nóng)民工工資的清償主體作了明確。
對(duì)農(nóng)民工實(shí)行實(shí)名制管理，保障工資發(fā)放到人。建筑業(yè)“兩層分離”勞務(wù)用工制度帶來(lái)的一個(gè)弊端，是總承包單位不清楚工地上在為企業(yè)工作的是哪些人，而農(nóng)民工也不知道在為哪家企業(yè)工作，一旦發(fā)生糾紛，很容易扯皮。要解決欠薪問(wèn)題，認(rèn)定工人身份是關(guān)鍵。《條例》明確提出，未與施工總承包單位或者分包單位訂立勞動(dòng)合同并進(jìn)行用工實(shí)名登記的人員，不得進(jìn)入項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)施工。同時(shí)要求施工總承包單位在工程項(xiàng)目部配備勞資專管員，對(duì)分包單位勞動(dòng)用工實(shí)施監(jiān)督管理，掌握現(xiàn)場(chǎng)用工、考勤、工資支付等情況，審核分包單位編制的農(nóng)民工工資支付表。
設(shè)立維權(quán)信息告示牌，引導(dǎo)農(nóng)民工依法維權(quán)。《條例》要求施工總承包單位在施工現(xiàn)場(chǎng)醒目位置設(shè)立維權(quán)信息告示牌，明示建設(shè)單位、施工總承包單位及所在項(xiàng)目部、分包單位、相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門、勞資專管員等基本信息，當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、工資支付日期等基本信息，投訴舉報(bào)電話、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁申請(qǐng)渠道、法律援助申請(qǐng)渠道、12348公共法律服務(wù)熱線等信息。
李里丁認(rèn)為，《條例》的施行，恰逢其時(shí)，意義重大。首先，《條例》是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于根治拖欠農(nóng)民工工資問(wèn)題的重要指示精神和黨中央關(guān)于做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六保”任務(wù)要求的實(shí)際行動(dòng)，將穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系放到了突出位置，將為決勝全面建成小康社會(huì)、決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)貢獻(xiàn)智慧和力量。其次，農(nóng)民工工資屬于生產(chǎn)成本中的直接人工成本，企業(yè)應(yīng)當(dāng)無(wú)條件、按時(shí)足額支付勞動(dòng)者報(bào)酬，這是基本常識(shí)。拖欠農(nóng)民工工資，不僅破壞了和諧勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)穩(wěn)定，更對(duì)政府公信力造成了極大傷害。《條例》以高度的現(xiàn)實(shí)緊迫性和歷史責(zé)任感，本著以人民為中心的發(fā)展思想，正本清源，制定了一系列針對(duì)性極強(qiáng)的治理規(guī)范，體現(xiàn)了“中國(guó)之治”的磅礴力量。最后，從推動(dòng)建筑業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，解決農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題，是推動(dòng)新時(shí)代產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍建設(shè)的題中之義，將為建筑業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
明確改革重點(diǎn)難點(diǎn)
促進(jìn)措施盡快落地
從內(nèi)容上看，《條例》的實(shí)施，必將對(duì)建筑業(yè)的管理模式、用工方式和投融資模式等帶來(lái)重大變革。而在短期內(nèi)，由于對(duì)相關(guān)內(nèi)容理解不透徹，加之受新冠肺炎疫情影響，《條例》的全面貫徹落實(shí)可能還需要一段時(shí)間。為了解相關(guān)措施實(shí)際落地情況，日前，北京建筑業(yè)人力資源協(xié)會(huì)向會(huì)員企業(yè)發(fā)放《建筑施工企業(yè)<保障農(nóng)民工工資支付條例>實(shí)施情況和疫情期間如何加強(qiáng)勞務(wù)管理調(diào)研問(wèn)卷》，設(shè)計(jì)了14個(gè)問(wèn)題，153家企業(yè)參與，其中總承包企業(yè)51家、勞務(wù)分包企業(yè)88家、專業(yè)承包企業(yè)14家，共涉及勞務(wù)用工量60余萬(wàn)人。通過(guò)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的回答，企業(yè)對(duì)《條例》內(nèi)容的認(rèn)識(shí)、在貫徹落實(shí)相關(guān)規(guī)定時(shí)遇到的問(wèn)題等可見一斑。
企業(yè)建立“農(nóng)民工工資專用賬戶”情況。在參與調(diào)查的企業(yè)中，已經(jīng)建立“農(nóng)民工工資專用賬戶”的企業(yè)占比84.77%，未建立的企業(yè)占比6.62%，正準(zhǔn)備建立的企業(yè)占比8.61%。據(jù)北京建筑業(yè)人力資源協(xié)會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)劉哲生介紹，當(dāng)前，建立“農(nóng)民工工資專用賬戶”這項(xiàng)政策在北京建筑市場(chǎng)基本得到了全面落實(shí)。其中，總承包企業(yè)已建立“農(nóng)民工工資專用賬戶”的比例高于勞務(wù)分包企業(yè)和專業(yè)承包企業(yè)，但總承包企業(yè)、勞務(wù)分包企業(yè)和專業(yè)承包企業(yè)都存在仍然未建立“農(nóng)民工工資專用賬戶”的情況，以專業(yè)承包企業(yè)最為嚴(yán)重。
企業(yè)“農(nóng)民工工資專用賬戶”啟用情況。調(diào)查問(wèn)卷顯示，在153家企業(yè)中，已經(jīng)啟用“農(nóng)民工工資專用賬戶”的企業(yè)99家，占比64.71%；未啟用“農(nóng)民工工資專用賬戶”的企業(yè)54家，占比35.29%。劉哲生說(shuō)，在已啟用“農(nóng)民工工資專用賬戶”的企業(yè)中，總承包企業(yè)占82.35%，明顯高于勞務(wù)分包企業(yè)和專業(yè)分包企業(yè)。值得注意的是，總承包企業(yè)多為國(guó)有企業(yè)。這說(shuō)明，國(guó)有企業(yè)在執(zhí)行國(guó)家政策時(shí)更為及時(shí)、有力。
施工總承包單位代發(fā)工資的情況。在153家企業(yè)中，已經(jīng)全面實(shí)行“總承包單位代發(fā)工資”的企業(yè)15家，占比9.80%；正在準(zhǔn)備實(shí)施的企業(yè)116家，占比75.82%；尚未實(shí)施的企業(yè)20家，占比13.07%；表示“不打算實(shí)施”的企業(yè)2家，占比1.31%。據(jù)劉哲生分析，實(shí)施“總承包單位代發(fā)工資”的企業(yè)不多，在一定程度上反映出目前企業(yè)在執(zhí)行這項(xiàng)政策時(shí)有一定的困難，很多企業(yè)對(duì)于此項(xiàng)工作的開展持觀望態(tài)度。
農(nóng)民工繳納個(gè)人所得稅情況。參與這項(xiàng)調(diào)查的企業(yè)有143家，其中29家表示為工人繳納了個(gè)人所得稅，另外114家企業(yè)表示沒(méi)有繳納。劉哲生認(rèn)為，多年來(lái)，農(nóng)民工不繳納個(gè)人所得稅是普遍現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在，一方面是企業(yè)為了用工方便而采取的策略，另一方面也是農(nóng)民工從自身利益出發(fā)充分考量后的選擇。考慮到目前建筑業(yè)“用工荒”越來(lái)越嚴(yán)重，一旦全面開征個(gè)人所得稅，負(fù)擔(dān)將會(huì)全部轉(zhuǎn)嫁給總承包企業(yè)，人工單價(jià)或?qū)⑦M(jìn)一步上漲，建筑成本也會(huì)相應(yīng)增加。
另外，對(duì)于企業(yè)普遍反映的農(nóng)民工工資按時(shí)足額支付與行業(yè)實(shí)際情況不符這一問(wèn)題，業(yè)內(nèi)多數(shù)專家均表示支持按政策執(zhí)行，優(yōu)先保證農(nóng)民工合法權(quán)益。李里丁說(shuō)，企業(yè)（包括勞務(wù)企業(yè)）是雇傭者，并最終獲取了勞動(dòng)“剩余價(jià)值”，因此必須明確遵循“誰(shuí)用人誰(shuí)付錢”的原則，不能因?yàn)榻ㄔO(shè)單位拖欠工程款而將矛盾轉(zhuǎn)嫁到弱勢(shì)群體農(nóng)民工身上。而在“按時(shí)足額”方面，李里丁表示，應(yīng)當(dāng)有靈活政策。劉哲生則補(bǔ)充稱，建筑業(yè)有小時(shí)工、日工、月工和計(jì)件工等多種形式，如何界定“按時(shí)足額”非常復(fù)雜，政府只需抓住工人每月工資不得低于當(dāng)?shù)匾?guī)定的最低工資標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)合同或承包合同終止時(shí)必須全額支付全部應(yīng)得工資即可，日常工資發(fā)放權(quán)應(yīng)由勞務(wù)企業(yè)行使，總承包企業(yè)負(fù)責(zé)監(jiān)督。
深化用工制度改革
推進(jìn)產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍建設(shè)
李里丁強(qiáng)調(diào)，《條例》是調(diào)整、重塑工程建設(shè)領(lǐng)域上下游政策鏈條的重要一環(huán)，是從治理工程建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題角度出發(fā)制定的政策，但從促進(jìn)建筑業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，要杜絕農(nóng)民工欠薪問(wèn)題發(fā)生，最根本的出路在于大力推動(dòng)建筑產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍建設(shè)。
李里丁分析稱，一方面，企業(yè)必須明確，農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題，是建筑業(yè)“兩層分離”勞務(wù)用工制度的產(chǎn)物，最終只能在建筑業(yè)內(nèi)部解決，不能推給社會(huì)，寄希望于國(guó)家來(lái)解決；另一方面，建筑業(yè)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要一大批具有創(chuàng)新精神的企業(yè)，更需要新型建筑產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍。為此，他提出，要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)，解決農(nóng)民工的身份歸屬問(wèn)題是前提和關(guān)鍵。當(dāng)前，建筑業(yè)仍屬于勞動(dòng)密集型行業(yè)，5000余萬(wàn)名農(nóng)民工為建筑業(yè)發(fā)展立下了汗馬功勞。可是，由于身份歸屬問(wèn)題沒(méi)有解決，農(nóng)民工流動(dòng)性大，以松散的形式存在，導(dǎo)致工人整體素質(zhì)不高，技術(shù)工人和技術(shù)管理人員更是嚴(yán)重“青黃不接”。在現(xiàn)實(shí)中，只有成為企業(yè)的正式員工、獲得身份認(rèn)同之后，員工才會(huì)有相應(yīng)的付出和貢獻(xiàn)。同理，對(duì)于農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，只有成為建筑業(yè)企業(yè)的正式一員，有留在城市持續(xù)打拼的可能性，他們才會(huì)考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，加強(qiáng)培訓(xùn)、提高素質(zhì)才不會(huì)淪為一句空話。
因此，在這種形勢(shì)下，建筑業(yè)勞務(wù)用工制度改革的步伐必須加快。李里丁建議，一是應(yīng)支持大型企業(yè)將一部分優(yōu)秀的農(nóng)民工吸收到企業(yè)，成為正式員工，形成積極向上的用工機(jī)制。二是應(yīng)允許勞務(wù)企業(yè)、專業(yè)企業(yè)存在，將大部分不能歸屬大型企業(yè)的農(nóng)民工納入勞務(wù)公司、專業(yè)公司，解決這些人的身份認(rèn)同、培訓(xùn)等一系列問(wèn)題。三是國(guó)家應(yīng)做好監(jiān)督工作，建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制，推動(dòng)建筑業(yè)加大產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍建設(shè)步伐。
劉哲生進(jìn)一步分析稱，建筑業(yè)勞務(wù)用工制度改革推行多年，目前陷入停滯狀態(tài)，原因在于：
一是政策不配套，“單兵突進(jìn)”難以實(shí)施。建筑業(yè)目前推行的用工制度改革政策超前，目的是從根本上改變“兩層分離”的勞務(wù)用工制度，而低價(jià)中標(biāo)的人工造價(jià)制度、企業(yè)稅收制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)戶籍制度和學(xué)生入學(xué)制度等政策不能與之同步，導(dǎo)致用工制度改革步履維艱。
二是施工總承包企業(yè)用工壓力不斷增大、勞務(wù)企業(yè)用工管理權(quán)力被持續(xù)削弱，企業(yè)推動(dòng)改革的積極性不高，政策落地難。按照改革方案，總承包企業(yè)要對(duì)勞務(wù)分包企業(yè)的施工質(zhì)量、安全、工期、實(shí)名制管理、及時(shí)足額支付農(nóng)民工工資和教育培訓(xùn)等負(fù)主要責(zé)任，勞務(wù)企業(yè)幾乎成了只提供務(wù)工人員的招工機(jī)構(gòu)。建筑業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)情況是：施工總承包企業(yè)關(guān)鍵工種、關(guān)鍵崗位自有技術(shù)工人和技術(shù)管理人員嚴(yán)重匱乏，企業(yè)中高級(jí)技術(shù)工人和技術(shù)管理人才后繼無(wú)人，離開外部勞務(wù)隊(duì)伍基本失去自行施工作業(yè)能力，此時(shí)將勞務(wù)企業(yè)的管理責(zé)任幾乎全部推給總承包企業(yè)，總承包企業(yè)難以承受，對(duì)改革也就缺乏實(shí)施的積極性。目前，國(guó)家提出逐步淡化和取消勞務(wù)企業(yè)資質(zhì)，鼓勵(lì)班組分離成立專業(yè)作業(yè)企業(yè)，但絕大多數(shù)作業(yè)班組并不具備獨(dú)立成立小微企業(yè)的能力。
三是用工制度改革應(yīng)當(dāng)符合建筑施工用人規(guī)律，讓企業(yè)擁有用工自主權(quán)。在劉哲生看來(lái)，一方面，外部作業(yè)隊(duì)伍占總承包企業(yè)用工總量的大頭是符合建筑業(yè)生產(chǎn)規(guī)律的。自上世紀(jì)80年代開始的相關(guān)改革，搞活了用工制度、增強(qiáng)了企業(yè)活力、降低了用工成本、積累了一定的經(jīng)驗(yàn)成果。新一輪的改革應(yīng)當(dāng)是“揚(yáng)棄”式改革，應(yīng)保留前一時(shí)期改革中的成功經(jīng)驗(yàn)，拋棄已被實(shí)踐證明阻礙企業(yè)發(fā)展的不合理制度。在未來(lái)一個(gè)時(shí)期，施工生產(chǎn)仍應(yīng)堅(jiān)持走“兩層分離”的用工體制道路。另一方面，新一輪改革要求總承包企業(yè)走做大做強(qiáng)、轉(zhuǎn)型升級(jí)之路，發(fā)展PPP模式、廣泛應(yīng)用BIM等新技術(shù)、加大拓展國(guó)外市場(chǎng)力度是必然趨勢(shì)，因此總承包企業(yè)應(yīng)走高新技術(shù)人才和管理人才為企業(yè)員工隊(duì)伍主體之路，不能走剛性的自有作業(yè)工人為員工隊(duì)伍主體的僵化用工之路。在今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，總承包企業(yè)在建設(shè)發(fā)展精干的高技能自有工人隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，應(yīng)堅(jiān)持優(yōu)勝劣汰，將長(zhǎng)期合作、企業(yè)和行業(yè)信用評(píng)價(jià)優(yōu)良的勞務(wù)企業(yè)隊(duì)伍納入企業(yè)合格用工資源平臺(tái)，加大管理力度，加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷促進(jìn)提高勞務(wù)企業(yè)工人素質(zhì)，使外部勞務(wù)作業(yè)隊(duì)伍占到企業(yè)長(zhǎng)期用工總量的70%左右，形成符合建筑業(yè)用工規(guī)律的用工模式。
李里丁說(shuō)，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟階段穩(wěn)定、規(guī)范的建筑產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，既是建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、建立和諧勞動(dòng)關(guān)系、解決民生問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。企業(yè)應(yīng)當(dāng)以《條例》的施行為契機(jī)，不斷加大改革力度，加快產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍建設(shè)步伐，為建筑業(yè)進(jìn)一步發(fā)展打造新支點(diǎn)。
